Publicado el: Vie, Nov 21st, 2014

Acerca de los Juzgados Penales Especializados en Crimen Organizado

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2012-10-27 17.09.05El Dr. Enrique Machado examina la génesis, el texto y el contexto en un análisis de la norma aprobada y sus  modificativas, desde varios puntos de vista y específicamente – tomando en cuenta los antecedentes de dicha creación – plantear algunas reflexiones acerca de la conveniencia-inconveniencia de incluir dentro de la misma, a los delitos contra la Administración Pública.

  1. Planteo general

Por el art. 414 de la ley 18.362 de 15.10.2008 se crearon, a partir del 1.01.2009 dos Juzgados Letrados Penales Especializados en Crimen Organizado. El texto respectivo fue modificado en dos oportunidades sucesivas, por lo que – para clarificar el planteo – se reproducirán como sigue:

Ley 18 362 del 15.10.08.  Artículo 414.- Créase en el Poder Judicial a partir del 1º de enero de 2009 dos cargos de Juez Letrado de Primera Instancia en la Capital con destino a la creación de dos nuevos Juzgados Letrados de Primera Instancia en materia Penal con especialización en Crimen Organizado, con sede en la ciudad de Montevideo, cuya competencia será la siguiente:

En todo el territorio nacional, en los siguientes casos:

1) Los delitos previstos en los artículos 54 a 57 del Decreto-Ley Nº 14.294, de 31 de octubre de 1974, incorporados por el artículo 5º de la Ley Nº 17.016, de 22 de octubre de 1998 y sus modificativas.
2) Los delitos previstos en los artículos 14 a 16 de Ley Nº 17.835, de 23 de setiembre de 2004, en la redacción dada por la presente ley.
3) Los delitos tributarios previstos en el Código Tributario y en el Decreto-Ley Nº 15.294, de 23 de junio de 1982.
4) El delito de quiebra fraudulenta.
5) El delito de insolvencia fraudulenta.
6) El delito previsto en el artículo 5º de la Ley Nº 14.095, de 17 de noviembre de 1972 (Insolvencia societaria fraudulenta).
  7) El delito previsto en el artículo 76 de la Ley Nº 2.230, de 2 de junio de 1893.
8) Tráfico de armas.
9) También serán competentes para entender en los casos de inmovilización de activos establecidos en el artículo 6º de la Ley Nº 17.835, de 23 de setiembre de 2004, e incautación de fondos o valores no declarados al amparo del artículo de la citada ley.
10) Las conductas delictivas previstas en la Ley Nº 17.815, de 6 de setiembre de 2004, en los artículos 77 a 81 de la Ley Nº 18.250, de 6 de enero de 2008 y todas aquellas conductas ilícitas previstas en el Protocolo Facultativo de la Convención de los Derechos del Niño sobre venta, prostitución infantil y utilización en pornografía o que refieren a trata, tráfico o explotación sexual de personas.

En los departamentos de Montevideo y Canelones en los siguientes casos:

1) Los delitos contra la Administración Pública incluidos en el Título IV del Libro II del Código Penal y los establecidos en la Ley Nº 17.060, de 23 de diciembre de 1998.
2) Falsificación y alteración de moneda previstas en los artículos 227 y 228 del Código Penal.
3) Cuando sean cometidos por un grupo delictivo organizado: los delitos previstos en los artículos 30 a 35 del Decreto-Ley Nº 14.294, de 31 de octubre de 1974 y sus modificativas; los previstos en la Ley Nº 17.011, de 25 de setiembre de 1998 y sus modificativas; los previstos en la Ley Nº 9.739, de 19 de diciembre de 1937 y sus modificativas; los reatos de estafa y de apropiación indebida.
  Se entiende por grupo delictivo organizado un conjunto estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer dichos delitos, con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material.Cuando se trate de los delitos indicados en el inciso anterior, los Juzgados Letrados de Primera Instancia Especializados en Crimen Organizado, tendrán competencia en todo el territorio nacional si hubieren prevenido.Se entenderá que existió prevención  cuando el Juzgado Letrado Especializado en Crimen Organizado hubiera iniciado una investigación criminal y a sus efectos hubiera dispuesto medidas tales como  entrega vigilada, vigilancia electrónica o actuación de agentes encubiertos o colaboradores.Las contiendas de competencia o excepciones de incompetencia que se planteen con respecto a los Juzgados Letrados de Primera Instancia  Especializados en Crimen Organizado no tendrán efecto suspensivo y lo actuado por el Juez incompetente, será válido hasta que se declare por resolución firme su incompetencia.

Ley 18494  de 11.06.09 dispuso: Artículo 13.- Sustituyese el numeral 1) del inciso tercero del artículo 414 de la Ley Nº 18.362, de 6 de octubre de 2008, por el siguiente:

“1) Los delitos contra la Administración Pública incluidos en el Título IV del Libro II del Código Penal, con excepción de los previstos en los artículos 171 y 173 y los establecidos en la Ley Nº 17.060, de 23 de diciembre de 1988″.

La ley 18.914 de 22.06.2012  introdujo modificaciones al texto original, en cuando a la competencia material de dichos juzgados y a su respecto dispone:

Artículo 4º.- Modificase el numeral 1) del inciso tercero del artículo 414 de la Ley Nº 18.362, de 6 de octubre de 2008, en la redacción dada por el artículo 13 de la Ley Nº 18.494, de 5 de junio de 2009, el que quedará redactado de la siguiente forma:

“1) Los delitos contra la Administración Pública incluidos en el Título IV del Libro II del Código Penal y los establecidos en la Ley Nº 17.060, de 23 de diciembre de 1998 (delitos de corrupción pública), cuyo monto real o estimado sea superior a US$ 20.000 (veinte mil dólares de los Estados Unidos de América)”.

            La ley 18.390 dispone lo pertinente respecto de la creación de Fiscalías especializadas en dicha materia.

  1. Análisis de los textos  transcriptos, relativos a los Juzgados de Primera Instancia Especializados en Crimen Organizado.

Nos proponemos analizar la norma aprobada y sus  modificativas, desde varios puntos de vista y específicamente – tomando en cuenta los antecedentes de dicha creación – plantear algunas reflexiones acerca de la conveniencia-inconveniencia de incluir dentro de la misma, a los delitos contra la Administración Pública, aún y quizás a pesar de las modificaciones, legislativas operadas; en especial, respecto de la última modificación transcripta.

            Como primera aproximación, diremos que por el art. 414 de la ley 18.362, se crearon dos sedes judiciales especializadas y se indicaban las competencias materiales incluyendo entre las mismas el conocimiento de los delitos contra la Administración, sin distinción alguna.

Por la ley 18.494  se introduce una limitante respecto de los delitos de atentado y desacato que se eliminan de la competencia respectiva.

Por la ley 18.914 se especifica dicha competencia material en cuanto a los delitos cometidos contra la Administración Pública (volviendo a la redacción de la ley 18362) sosteniendo que dicha competencia corresponderá en los casos en que el valor material de la conducta incriminada se estime en una suma superior a los U$S 20.000.oo.

Desde el punto de vista de la técnica legislativa, parece claro que existió un desfasaje temporal entre la creación de los Juzgados y el dictado de normas sustanciales posteriores.-  Baste decir – por ejemplo – que el art. 21 de la ley 18494 dispone:

Artículo 21.- Autorizase al Poder Ejecutivo y a la Suprema Corte de Justicia a disponer la transformación de Juzgados Letrados de Primera Instancia en lo Penal de la Capital y Fiscalías Letradas Nacionales en lo Penal en Oficinas Especializadas en los delitos previstos en la presente ley, en el Decreto-Ley Nº 14.294, de 31 de octubre de 1974, modificado por la Ley Nº 17.016, de 22 de octubre de 1998, y en la Ley Nº 17.060, de 23 de diciembre de 1998.

       Como quedará dicho más adelante, la iniciativa del Poder Judicial, plasmada en el Mensaje de la Rendición de Cuentas 2007, prescribía una reforma legislativa que se plasma a posteriori  de la creación de los Juzgados que se analiza.

Es más,  la incorporación  el concepto de crimen organizado parece emanar de la  Convención de Palermo de 2000 cuya ratificación no hemos podido ubicar

 Desde el punto de vista procesal, se formula una competencia territorial que parece inspirada en la competencia  de la materia de aduana. Para la misma, el fundamento era el emplazamiento del Aeropuerto Internacional de Carrasco en el Departamento de Canelones. No hemos tenido acceso a antecedentes que permitan conocer el fundamento del texto que se comenta.  Si lo logramos, quizás podamos abundar en otra entrega sobre este mismo tema.

Desde el punto de vista sustancial,  la inclusión de los delitos contra la Administración Pública dentro de la competencia material de los Juzgados Letrados Especializados en Crimen Organizado  (máxime con las variantes anotadas) no parece guardar una relación directa con los fundamentos que – de acuerdo a los antecedentes a nuestro alcance – presidieron la iniciativa.

En efecto, si bien es cierto que las conductas reputadas ilícitas contra la Administración Pública han sido reunidas por el legislador en un Libro determinado del Código Penal y que con el correr del tiempo se le han ido agregando figuras delictivas en atención al sujeto activo de la relación jurídico penal y la detección de conductas antisociales ligadas estrechamente con el ejercicio de un cargo público  no es menos cierto que las actividades ilícitas vinculadas a la Administración Pública no aparecen ligadas – necesariamente- a las  modalidades más recientes de delincuencia organizada. Es más, si así lo fuera, no resulta necesario concentrar la competencia en asuntos de Administración Pública en Juzgados especializados, desde que dichos casos se ventilarían por la modalidad delictiva sustancial y no por el ámbito donde se llevan a cabo.

Por su parte, la última modificativa señalada, agrega – a nuestro modesto modo de ver – un elemento de incertidumbre que puede generar más complejidades que certezas, al introducir un elemento cuantitativo en la competencia de las nuevas sedes. Máxime si se atiende a que el monto económico señalado ( U$S 20.000.oo) se alinea con la legislación sustancial en materia de lavado de activos ( art. 8 de la ley 18.494).

La limitante económica que consagra la modificativa, reduce en cierto modo la distorsión que  seguramente se generó en los primeros tres años de existencia de las nuevas sedes,  que seguramente debieron  alternar, entre la consideración de caso de concusión, de una hipótesis de cohecho o un tráfico de influencias (para mencionar tan solo algunas figuras penales vinculadas a la Administración Pública) con los publicitados casos de tráfico de drogas, lavado de activos u otras modalidades del “crimen organizado”. Naturalmente que la delicadeza de éstos últimos casos citados, la necesidad de actuaciones coordinadas con la policía y la casi segura necesidad de actuaciones en horarios inhábiles o en forma reservada y sorpresiva, determinaron – volvemos a hablar desde la práctica profesional – la suspensión de las audiencias que tenían relación con cualquier otro caso que no sea el que debe resolverse en forma inmediata.

Aun con la limitante del monto (y en cierto modo fundado en dicho extremo) los aspectos señalados – acumulación material de competencias y necesidad de una actuación “atípica” desde el punto de vista procedimental – parecen contradecir la conveniencia de la situación consagrada en la normativa que se analiza.

         Salta a la vista que la nueva legislación sobre lavado de activos involucra nada menos que al Banco Central que forma parte del Estado. Pero ello no parece razón suficiente para que se haya legislado, primero en forma indeterminada volcando toda denuncia respecto de actividad estatal en órganos especializados, para luego limitarlo económicamente .

El examen de los antecedentes, demuestra que la iniciativa partió del Poder Judicial.

En efecto,  en su mensaje, el Poder Judicial expresa  (pág. 16):

En los artículos veintisiete y veintiocho se proyecta la creación de los cargos necesarios para la apertura de tres Juzgados Letrados de 1era. Instancia en materia Penal con sede en la capital. Esta iniciativa se realiza en el marco del Convenio de Cooperación entre la Suprema Corte de Justicia y la Junta Nacional de Drogas, siendo uno de los compromisos de la Corporación el análisis y consideración de los proyectos de reforma legal que se elaboren para ser elevados a consideración del Parlamento Nacional en procura de mejores resultados en la lucha contra el narcotráfico y el lavado de dinero.

De acuerdo a ese compromiso se elaboró un Anteproyecto de Ley de Reforma de la Ley Nº 17.835 de 23 de setiembre de 2004 y del Decreto- Ley Nº 14.294 del 22 de octubre de  1998, el cual incluye la creación de tres Juzgados de Primera Instancia en lo Penal-Económico   y tres Fiscalías Nacionales Penales con competencia en todo el territorio de la República, los   que conocerán en primera instancia en:

1.-Los delitos previstos en los artículos 54 a 57 del Decreto-Ley Nº 14.294 de fecha 31 de octubre de 1974, incorporados por el artículo 5to de la Ley Nº 17.016, de 22 de octubre de 1998 y sus modificativas;

2.- Cuando sean cometidos por un grupo delictivo organizado: los delitos previstos en los artículos 30 a 35 del Decreto Ley Nº 14.294 del 31 de octubre de 1974 y sus modificativas; los previstos en la Ley Nº 17.011 de 25 de setiembre de 1998 y sus modificativas; los previstos en la Ley Nº 17.616 de 10 de enero de 2003 y sus modificativas; los reatos de estafa y de  apropiación indebida. Se entiende por grupo delictivo organizado un conjunto estructurado de   tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer dichos delitos, con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio  económico u otro beneficio de orden material;

3.- Los delitos previstos en los artículos 14 a 16 de la Ley Nº 17.835 en la redacción dada  por la presente ley;

4.- Los delitos contra la Administración Pública incluidos en el Título IV del Libro II del Código Penal, y los establecidos en la Ley Nº 17.060 de 23 de diciembre de 1998;

5.- Los delitos tributarios previstos en el Código Tributario y en la Ley Nº 15.294;

6.- El delito de quiebra fraudulenta;

7.- El delito insolvencia fraudulenta;

8.- El delito previsto en el artículo 5to. de la Ley Nº 14.095 de 17 de noviembre de 1972

(Insolvencia societaria fraudulenta);

9.- El delito previsto en el artículo 76 de la Ley Nº 2.230 de 2 de junio de 1893;

10.- Los delitos de prostitución y pornografía infantil previstos en la Ley Nº 17.559.

También serán competentes para entender en los casos de inmovilización de activos

establecidos en el artículo 6to. de la Ley Nº 17.835 de 23 de setiembre de 2004, e incautación

de fondos o valores no declarados al amparo del artículo 19 de la citada ley.

El articulado delega a la reglamentación de la Suprema Corte de Justicia la atribución de competencias en el sentido apuntado anteriormente de acuerdo con la autorización genérica establecida en la ley Nº 16.226 art. 332.

            Cabe observar que en la propuesta original del Poder Judicial se menciona un anteproyecto de reforma de la ley 17835 y su antecedente, en donde se señala el propósito de  crear  tres sedes con competencia Penal -Económico y tres Fiscalías Nacionales especializadas. Ello demuestra la voluntad inequívoca de otorgar un tratamiento especializado a la materia respectiva aún con la asignación de competencia especializada a nivel del Ministerio Público. En los hechos, la aprobación de la ley 18.494 y luego la ley 18914 (cuyos,  contenidos solo se analizan parcialmente líneas arriba) importó la consagración del propósito enunciado en ocasión del mensaje de Rendición de Cuentas 2007.- Prueba de ello es que en la ley 18.362 se hace mención a la prevención de las nuevas sedes en caso de medidas cautelares cuyos contenidos se especifican recién en  la ley 18.494, aprobada posteriormente.

            Partiendo pues de la base de que el Poder Judicial tenía una meta bien definida, respecto de las nuevas modalidades delictivas, no se explicita de la misma forma la inclusión de la competencia en materia de delitos contra la Administración Pública, que se incluye en el elenco de la propuesta, la que aparece textualmente transcripta en lo que luego sería la norma aprobada, con las variantes que se indicarán.

En la propuesta original, la competencia territorial  de estas nuevas sedes era nacional, sin distinción alguna. Incluían, como quedó dicho, diversas figuras delictivas  y los delitos contra la Administración establecidos por el Código Penal.

          Sin embargo el art.414 de la ley 18.362  realiza distinciones en lo relativo a la competencia  territorial, estableciendo:

a. la competencia nacional para las siguientes conductas:

1) Los delitos previstos en los artículos 54 a 57 del Decreto-Ley Nº 14.294, de 31 de octubre de 1974, incorporados por el artículo 5º de la Ley Nº 17.016, de 22 de octubre de 1998 y sus modif2icativas.
2) Los delitos previstos en los artículos 14 a 16 de Ley Nº 17.835, de 23 de setiembre de 2004, en la redacción dada por la presente ley.
3) Los delitos tributarios previstos en el Código Tributario y en el Decreto-Ley Nº 15.294, de 23 de junio de 1982.
4) El delito de quiebra fraudulenta.
5) El delito de insolvencia fraudulenta.
6) El delito previsto en el artículo 5º de la Ley Nº 14.095, de 17 de noviembre de 1972 (Insolvencia societaria fraudulenta).
  7) El delito previsto en el artículo 76 de la Ley Nº 2.230, de 2 de junio de 1893.
8) Tráfico de armas.
9) También serán competentes para entender en los casos de inmovilización de activos establecidos en el artículo 6º de la Ley Nº 17.835, de 23 de setiembre de 2004, e incautación de fondos o valores no declarados al amparo del artículo 19 de la citada ley.
10) Las conductas delictivas previstas en la Ley Nº 17.815, de 6 de setiembre de 2004, en los artículos 77 a 81 de la Ley Nº 18.250, de 6 de enero de 2008 y todas aquellas conductas ilícitas previstas en el Protocolo Facultativo de la Convención de los Derechos del Niño sobre venta, prostitución infantil y utilización en pornografía o que refieren a trata, tráfico o explotación sexual de personas. 

b. la competencia en los departamentos de Montevideo y Canelones:

1) Los delitos contra la Administración Pública incluidos en el Título IV del Libro II del Código Penal y los establecidos en la Ley Nº 17.060, de 23 de diciembre de 1998.  Se desglosa así el numeral cuarto de la propuesta del Poder  Judicial y se le agregan:
2) Falsificación y alteración de moneda previstas en los artículos 227 y 228 del Código Penal.
3) Cuando sean cometidos por un grupo delictivo organizado: los delitos previstos en los artículos 30 a 35 del Decreto-Ley Nº 14.294, de 31 de octubre de 1974 y sus modificativas; los previstos en la Ley Nº 17.011, de 25 de setiembre de 1998 y sus modificativas; los previstos en la Ley Nº 9.739, de 19 de diciembre de 1937 y sus modificativas; los reatos de estafa y de apropiación indebida.
    Se entiende por grupo delictivo organizado un conjunto estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer dichos delitos, con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material.

 La norma que se analiza  agrega una nueva variante en el tema competencial, respecto del instituto de la prevención.

Dice el texto positivo:

Cuando se trate de los delitos indicados en el inciso anterior, los Juzgados Letrados de Primera Instancia Especializados en Crimen Organizado tendrán competencia en todo el territorio nacional, si hubieran prevenido.

Se entenderá que existió prevención cuando el Juzgado Letrado Especializado en Crimen Organizado hubiera iniciado una investigación criminal y a sus efectos, hubiera dispuesto medidas tales como entrega vigilada, vigilancia electrónica o actuación de agentes encubiertos o colaboradores.

Las contiendas de competencia o excepciones de incompetencia que se planteen con respecto a los Juzgados Letrados de Primera Instancia Especializados en Crimen Organizado no tendrán efecto suspensivo y lo actuado por el Juez incompetente, será válido hasta que se declare por resolución firme su incompetencia.

          A la luz de la modificativa introducida por la ley 18.914, podemos plantear, a su vez, algunas reflexiones críticas que abonan la posición adelantada al comienzo de este trabajo:

          En efecto: Si bien es cierto que teóricamente es posible establecer “a priori” un valor estimado o real de la conducta incriminada, ello no deja de generar – a la hora de aplicar la normativa – un grado de incertidumbre que no parece el ideal a la hora de juzgar conductas antijurídicas respecto de la Administración Pública.

          Tampoco aparece explicitado el criterio territorial de limitar a Montevideo y Canelones la competencia de las nuevas sedes en cuestiones relativas a la Administración Pública, salvo que se haya optado por el mismo criterio que determinó la competencia de las Sedes de Aduana en su época ( ley 13.318 de la segunda mitad del siglo pasado) cuando es sabido que la ampliación de la actividad nacional ha tendido ( aunque tímidamente) a ir limitando la macrocefalia nacional en materia de Administración Pública, servicios y concentración habitacional.

          Finalmente, del análisis de los materiales a que hemos podido acceder surge que – distorsiones temporales aparte – la inclusión indiscriminada de los delitos contra la Administración Pública en las nuevas sedes judiciales dista de aparecer fundamentado.

Dr. Enrique Machado.  Abogado. Ex Secretario, ex Bibliotecario y ex integrante del Directorio del C.A.U (1981-1991). Ex Abogado Asesor y Director (i) de la Unidad Asesoría en la Intendencia de Montevideo. Ex docente de Derecho Procesal en Facultad de Derecho Udelar y Escuela Nacional de Policía. Columnista de ESTADO DE DERECHO.

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